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关于法院执行队伍建设情况的调研
作者:崔国栋  发布时间:2017-01-17 08:18:01 打印 字号: | |
  ●调研背景

  恰逢当下司法改革前沿的新时期,我国在十八届三中、四中全会明确提出,要“完善司法人员分类管理制度”“实现审判权和执行权相分离的体制改革”。周强院长也在2016年召开的十二届全国人大四次会议上,代表最高人员法院作出要“用两到三年时间基本解决执行难问题”的庄严承诺,由此吹响了坚决打赢基本解决执行难这场硬仗的号令。为了从根本上解决执行难这一长期困扰我们的司法难题,在规定时间内实现基本解决执行难的既定目标,我们亟待建立正规化、专业化、职业化的法院执行工作队伍。只有建立职责清晰、运行规范、管理科学的执行队伍,才能为破解执行难问题奠定坚强的组织基础。

●调研目的

  近年来,五河县人民法院认真贯彻上级法院要求,通过对执行工作的细化指导,责任领导,加强对执行干警队伍的思想教育,综合业务技能,个人素质的提升,规范执行工作管理,积极创新执行方式,加大强制执行力度等有效措施,推动了执行工作的有效开展和执行干警队伍的组织建设。先后被安徽省高院评为“执行工作先进法院”,蚌埠市中院评为“优秀庭室”,荣立“集体三等功”一次,已经连续四年在全市法院执行工作考核评比中斩获第一,更有一位干警获得“全国法院办案标兵”荣誉称号。

  五河法院在加强队伍建设方面已作出了一些积极有效探索,采取了一些切实可行的措施,绝大多数执行干警能够秉持尽职尽责,默默奉献,勤专业务,开拓进取的优秀作风,执行队伍的整体素质和发展的总体趋势是极好的,但也存在着一些亟待解决的问题。

  如何抓好新时期法院执行队伍建设是人民法院当前必须重视的重大课题。在当前新的历史发展时期,法官队伍建设的好与坏将直接影响到司法权力获得程序性保障的有效实现问题。法院执行队伍建设是法院队伍建设的重要组成部分,事关我国法制事业建设的兴衰成败。而现阶段的执行难问题已经逐渐发展成为一种普遍性的社会问题,这如果仅仅依靠以往经验是难以有效解决的,如何面对新的挑战,打造一支经得起考验的执行队伍,是我们急需解决的难题。

  五河县人民法院积极贯彻落实最高人民法院关于《调研全国法院执行队伍情况的通知》的相关要求,根据执行体制改革工作的需要,结合法院执行队伍及执行工作实际情况,从院执行人员总体情况、执行人员转警意愿及其他情况、法官和执行员、法官助理、书记员、司法警察等司法辅助人员的组织架构情况及职责分工、如何配合审执分离改革,建立科学的司法警察参与执行模式、执行裁判庭的设置情况及有关执行体制改革的其他意见和建议六方面阐述分析法院执行队伍整体建设情况,认真开展此项调研,以五河法院作为基层法院的这一视角,为上层执行体制改革工作提供一些实践性的意见作为参考,为改革工作添砖加瓦,“自下而上”得贡献些许“微薄之力”,现将调研结果总结如下。

●基本情况

  1、法院执行人员总体情况

   五河法院执行局现有工作人员13人,11人为在编,2人为聘用制法警。13名干警均是汉族,其中11名为男性,2名为女性,平均年龄为32岁,除一人为专科学历外,其余12人均为本科学历。执行干警年龄结构方面,39岁以下9人,40-49岁3人,50-59岁1人。执行局职务方面,有员额法官4人,非员额法官3人,书记员3人,司法警察3人,13人中局长一名,副局长一名。在职级方面,副科1人,科员9人,办事员1人,聘用人员2人。

  2、执行人员转警意愿及其他情况分析

  在五河法院执行队伍中,愿意转警人数为1人,年龄为33岁以下,职级为科员,职务为书记员。众所周知,法院执行工作是相当艰苦的,一个复杂案件的顺利解决,从立案开始,到审判再到执行需要经历一个漫长的过程,究其原因,是因为审判及执行工作自身特有的性质。法院执行工作具有机动性、及时性、准确性、分散性、社会协助性等特点,这不仅决定着执行干警要具备过硬的政治素质、业务素质还需要一个良好的社会环境。成为法院执行队伍中的一员,尤其是成为一名法官来说,需要经过两场国家级考试,其一为公务员考试,另一为司法考试。很多年轻人在考过公务员考试,进入法院以后,因为法院工作业务的繁忙与法院执行工作的繁琐,“五加二,白加黑”的执行“常态”,自始至终忙于案件执行工作,至今未能通过司法考试。以五河法院执行案件收结案情况来说,2016年全年执行案件收案接近1600余件,财产保全收案230余件,全年执结案件1700余件,人均结案240余件,可想而知执行案件工作强度何等之大。而司法考试没有通过,在成为员额法官的道路上缺失了先决条件,自此萌生出转警意愿,同时考虑到现阶段实际待遇问题,同为法院工作人员,作为法院的司法警察的待遇要比同年进法院的其他人员高出很多,于是从执行队伍中转为司法警察也在情理之中,无可厚非。

  在此前召开的全国高级法院院长会议提出“将积极稳妥开展审执分离改革试点工作,推动在各级法院探索设立执行裁判庭,探索执行实施机构实行警务化模式”,此论断将执行权改革由顶层设计延伸到实践操作层面,使得执行权改革下的警务化途径得以实现。审执分离下的执行警务化改革模式意味着执行实施机构可以在具有执行权的基础之上更加强化了执行工作的行政化属性,可以有效化解实践中执行权运行的种种障碍和弊端,警务化了的执行干警只需要配合执行裁决庭法官的命令,完成点状的工作任务,笔者认为这是符合执行规律,体现执行思维的,有着实践性的指导意义。

  同时,对于意愿转警,笔者总结了大部分执行人员最为关心的几个问题,总结如下:(1)身份转变问题。在审执分离改革后,执行局人员中,已通过司法考试并且已经任命为审判员的非入额法官今后的身份问题该如何解决?部分执行法官是坚决不愿失去辛苦得来的审判员身份,这一点是可以肯定的;(2)各部门之间人员轮岗问题。虽然在司法改革后,审判权和执行权相分离,但各审理庭与执行局仍然同属法院内部庭室,在今后的人员交流方面,已经纳入警察序列且又通过司法考试任命为审判员的非入额法官能否再重新获得去审理庭交流的机会?审执分离是否意味着审理与执行决然隔阂,门已关死,再无进出;(3)未转警人员今后的待遇问题。执行人员经常出外勤,大多时间奔波在外,劳累不说,正常休息的日子都得忙于执行案件,在待遇方面今后是否能够给予相应的提高。

  3、法官和执行员、法官助理、书记员、司法警察等司法辅助人员的组织架构及职责分工情况

  五河法院执行局办案采用分小组的模式。设有两组案件执行组,每组三名执行法官,配备一名书记员,共同协助,配合办案。设有诉前保全案件组,配备有一名执行法官和一名书记员。另设有法警组,内有三名法警,配合其他小组案件执行。在办案中如有重大疑难案件将会组成合议庭,由合议庭评议案件。

  审执分离后 ,我院在执行局内部设立执行裁决庭,保留3-4名法官,以组成合议庭裁决各类执行衍生案件。在当前司法改革的背景之下,执行难的一大阻力便是案多人少的压力,这一问题在各基层法院尤其突出。如何用有效的司法资源来处理逐年增多的执行案件便构成了执行的一大难题,在现有的司法资源之下,合理有效优化执行配置,将执行案件进行繁简分流是解决执行困境的可取之道。

  从现实情况来看,若一味对所有案件按照同样执行过程和程序进行处理,只会导致案件积压,不仅不能解决案多人少的压力还可能因执行效率低下激化当事人与法院的矛盾,降低司法公信力。公正是司法永恒的主题同时效率仍需兼顾,在可供执行财产的控制上、变现上都需要注重效率,迟来的正义等于非正义,要尽可能多、尽可能快的解决执行案件,打击失信人,维护本地区的司法权威。

  五河法院经过深入调研,广泛汲取各地法院优秀、先进的执行理念,结合本地实际,经过分析,在实体法律对各种规范调整的同时,也对性质不同的案件适用不同的执行方法、执行措施,从而将执行案件进行区分,实现“简案简执,难案精执”的具体方针,推进执行案件程序良性循环。

  通过“审执对接一条线”、“评估拍卖一条线”、“查询冻结一条线”、“系列案件专人负责”、“关联性案件小组协作”、“集团性案件团队配合”等多重办案模式从而优化执行程序,整合执行资源,达到全局统一指挥、条块管理,精细配置的案件分流模式。

  近三年来依靠各级党委、政府的支持,充分利用法庭、司法所、派出所、律师事务所、人民调解员等基层政法资源,及时高效地化解执行矛盾,并陆续开展了“反规避执行专项行动”、“涉金融执行积案专项行动”、“涉民生案件执行专项行动”等多个专项执行活动,执结涉金融机构执行积案213件,执结标的额717.8万元;执结涉民生案件509件,执行标的额897.76万元,受到社会各界一致好评。

  4、如何配合审执分离改革,建立科学的司法警察参与执行模式

  十八届三中、四中全会明确提出,要“完善司法人员分类管理制度”“实行审判权和执行权相分离的体制改革”。实行审判权和执行权相互分离体制,实际上就是要求法院审判和执行工作在人员、机构和职能等方面相互独立、互不隶属。也就是说,案件的审判权由法官行使,执行权由执行员行使;法院审判庭负责案件的审判任务,执行机构负责执行生效裁判;从事案件审判工作的部门不得执行案件,执行案件的机构不得审理和裁判案件。法官和执行员是两支相互独立、彼此并列的法院队伍,它们不能相互混淆、职能交错。

  司法警察是法院领导、管理、调动、指挥的一支武装力量,实行半军事化管理,具有高度的组织性、纪律性和机动性,依法可以使用武器、械具,拥有强大的威权和震慑力。司法警察参与民事执行,适应民事执行强烈的对抗性、冲突性、暴力性的需要和效率性、正义性的价值追求,能克服法官或司法行政官执行的机动性差、威胁性小、强制性弱等弊端,显示出良好的执行绩效。

  为破解执行难题,实现“用两到三年时间基本解决执行难问题”充实执行力量,提高执行效率,经五河法院院领导研究决定,根据法院执行工作实际,从该院司法警察大队中抽调几名综合素质高,业务能力强,身体素质过硬的年轻法警,派驻执行局,协助执行法官组成一支召之即来、来之能战的执行机动队伍,兼顾警务保障和执行保障任务。

  五河法院执行局法警的工作任务主要是在案件强制执行过程中,配合执行人员依法采取措施,保障执行工作的顺利进行。重大的执行案件和强制执行案件都有执行局法警参加,切实保障执行人员的人身安全,防止被执行人的阻挠或者破坏执行工作的进行。司法警察参与强制执行主要有以下两方面重要意义:一是有助于执行内容的顺利实现;二是有助于保护当事人的合法权益得到国家强制力的保驾护航,维护司法权威。

  执行局法警的职责范围如下:一是维护执行现场的秩序,制止被执行人及其他人的违法行为,保障执行工作的顺利进行。二是保障执行人员及各种装备的安全。在实际执行过程中,会经常性遇见以暴力阻挠执行工作的被执行人员及其家属,对执行人员围攻、侮辱、殴打的时间在各地均有发生已经屡见不鲜,给执行工作造成了很大的威胁。通过警力的增援与加强,可以保障执行过程顺利进行及执行法官的人身安全,达到执行威慑力的良好效果。三是协助执行通知书、报告财产令的送达。四是看护好查封、扣押、冻结和没收的财产与物品,防止被执行人或他人进行抢夺、破坏。

  在当前我国法院审执分离司法改革的情况下,如何运用法律思维整合司法资源,深挖内部潜力,进一步发挥法警参与执行的积极作用,形成解决执行难问题的合力,法院系统乃至社会各界均在谋划和建言。笔者认为,司法警察参与执行模式的工作机制日臻完善须从以下四方面改进:

  1、确立明确的执行警务保障法警数量比例。笔者认为最完善的执行模式应该由一审、一书、一车、两警所构成的执行法官“单组作战”模式。这样执行效率才能倍速提升,在提高了执行工作效率、执行威慑力、执行强制性及执行兑现率的同时,又能够最大限度保障执行法官的人身安全。

  2、采取长期驻警的法警参与模式。执行局与司法警察机构二者具有工作性质的相近性、职能的关联性、人员的交叉性和职责的法定性。因此,应当而且可以将执行局与司法警察机构整合,驻执行局法警发挥执行队伍“110”的作用,主要负责协助扣押、拘传、拘留等司法强制措施,在执行中起到了威慑作用。打破八小时工作制,随时待命,是“司法警察中的特警”,法警派驻执行局的做法为保障执行任务的安全和履行执行强制措施提供坚强有力的后盾。

   3、加强执行法警内部管理,强调协同配合。派驻执行局法警总体定位是联合指挥、配合执行、服从指令、快速出警。注重制度化管理,合理制定法警操作细则,规范执行行为,实现执行全程监管,提升执法力度。革新职能理念,坚持依法执行,文明执法,司法为民,加大执行宣传,引领舆论方向。合理安排警务和执行工作,发挥团结协作,主动快速的特点,增强凝聚力。建立奖惩考核机制,加强法警装备和风险防范。

  4、创新工作模式,构建长效机制。积极探索驻执行局法警未来发展路径,即明确执行实施权由法警行使,执行法官主要承担执行裁决权,督导重大裁判事项的决定和实施,形成执行法官与法警有章可循、分工负责、互相配合、彼此制约的工作格局。同时,鼓励法警通过国家司法考试,尝试依据法院内部文件任命为执行员,从而充实执行力量,有效提升法警执行队伍的执法水平。

  5、关于执行裁判庭的设置情况,裁判庭与执行局的职能分工及相互关系

  长期以来,执行思维屈居审判思维之下难以伸展,执行规律隐身于审判规律之中难以独存,执行裁判庭的设立旨在落实执行权的司法权属性,执行权改革以审执分离为切入点,以执行实施权和裁决权分离为基本路径,当可有效化解实践中执行权运行的种种障碍和弊病,使之步入顺畅运行的科学轨道。法院执行员不是法官,法官行使审判权,执行员行使执行权。执行员的工作职责是由执行权的性质决定的。执行权从根本上看是一种行政权。执行员的基本职责就是保证法院生效裁判得到强制执行。

  五河法院执行局,设有执行裁判庭,有着3-4名员额法官,裁决执行过程中涉及到审判权领域的争议问题。根据我国法院组织法的规定,在案件执行过程中,如果需要对执行对象的人身权利或者财产权利作出处理决定,如采取查封、扣押、冻结或者搜查、拘留、逮捕措施等,应当由法官作出命令。执行员得到法官的命令后,才能实施具体的执行措施。执行程序中发生的异议或者重大争议,属于审判权的范畴,应当由法官进行处理和决定。执行员行使的执行实施权,而不是执行裁决权。

  在由于执行权是行政权,执行体制是一种行政性体制,因此,笔者认为,上下级法院执行工作应当采取统一管理、统一指挥模式。具体说来,就是各级法院建立相对独立的执行机构,执行机构既独立于审判部门,也独立于法院司法行政部门;上下级法院执行人员是领导和被领导的关系,下级执行机构应当服从上级执行机构的指挥。执行裁决权由执行裁判庭的法官集中行使执行裁决权,从而实现审判权与执行权在法院内部的相对分离。

  6、有关执行体制改革的其他意见和建议  

  从过往来看,我国从未设置过独立的专业执行机构。因此,在审执分离改革的背景之下,执行体制改革应循序渐进。改革过程中必须注意以下问题:第一、强化执行队伍建设。执行队伍薄弱,执行人员数量严重不足,且执行人员年龄结构偏大,在具体案件的办理过程中存在体力与精力不足的情况。同时,随着案件数量的逐年增加和各种活动的开展人案矛盾突出,执行员承受的巨大的工作压力和心理压力。第二、严格任职条件。根据法院辖区的人口和案件数,合理配置执行员人数。新进执行员必须通过公务员考试,并经执行员职业培训合格,由司法行政机关任命。第三、调整收入结构。为提高执行员的主观能动性,打击消极执行、怠于执行,建立相应的奖励惩戒考核办法,对于顺利执结的案件,给予承办人员相应的绩效奖励,反之则予以扣除。
责任编辑:崔国栋

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